ANÁLISIS DE COMPETENCIAS Y ESPECIALIZACIONES EN CAPITAL HUMANO PERTENECIENTES A SEREMIS MINVU PARA AFRONTAR LA PERMISOLOGÍA.

MG. ARIEL GARDAIX G. 

Ingeniero Comercial, Magister en Gestión Mención Control, Dip Gestión de Negocios Inmobiliarios (PUC) y DIP en relaciones comunitarias y Prevención de Conflictos Socioambientales (PUC).

Socio director de Inteligencia Urbana Consultores

El desarrollo del capital humano en la administración pública de Chile es un factor crucial para enfrentar los desafíos y necesidades actuales y futuras del país. En un contexto globalizado y en constante cambio, la capacidad de la administración pública para adaptarse y responder eficazmente a las demandas de la ciudadanía, depende en gran medida de la calidad, competencias y especialización, de sus funcionarios, y de un adecuado control de gestión, de ahí que se mantenga vigente la necesidad de modernizar las estructuras y procesos de la administración pública para mejorar la eficiencia y eficacia en la prestación del servicio público requiriéndose por lo tanto, personal debidamente formado y capacitado en competencias y conocimientos específicos indispensables para desarrollar óptimo y actualizado de su función.

En el ámbito del otorgamiento de permisos de construcción y sectoriales, la problemática ha devenido en el empleo del neologismo “permisología”, que no sólo se refiere a la demora en los procesos, sino a su falta de claridad y a la pérdida de confianza en los mismos y en los encargados de su tramitación, afectando a toda la ciudadanía más allá de los directamente involucrados.

Ante dicha realidad las políticas públicas y legislativas han intentado encontrar soluciones, entre las cuales se encuentra la Ley 21.718 de Agilización de Permisos de Construcción (LAPC) que introdujo herramientas de agilización como las técnicas habilitantes y modificó las responsabilidades de los intervinientes.

La nueva legislación aumenta las funciones y responsabilidades de las Secretarias Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo (SEREMIs MINVU), en especial respecto a los reclamos de ilegalidad urbanísticos que ahora pueden ser interpuestos por interesados y no sólo por el titular del proyecto, y en relación con la operatividad del silencio negativo que implicará la revisión de todo el expediente de obras, lo que no solo evidencia un aumento en la carga de trabajo sino también en las responsabilidades, ya que dichos organismos pasan a ser depositarios de la expectativa de otorgar solución a las problemáticas constatadas en este ámbito, por lo que se requiere analizar la situación organizacional y competencial de su recurso humano.

Al interior de cada SEREMI MINVU se encuentra el Departamento de Desarrollo Urbano y de Infraestructura (DDUR) que, conforme al reglamento orgánico de las SEREMIs MINVU, es la unidad a la que compete la resolución de las problemáticas que impactan en la tramitación de permisos de construcción (interpretación normativa de IPTs , supervigilancia técnica DOMs, resolución reclamos en materia de autorizaciones DOM), por tanto, es este departamento el centro del análisis del estudio.[1]

En cuanto a la cantidad de personal de las DDUR en las SEREMIs MINVU, Inteligencia Urbana ya entregó un primer estudio evidenciando el déficit en recurso humano dedicado a los análisis e interpretaciones urbanísticas y de la construcción.

En este nuevo informe ahondaremos en las competencias de dicho capital humano, ya que la necesidad de una administración pública que reúna competencias adecuadas y actualizadas constituye un eje central para enfrentar los desafíos de un entorno cambiante y de una ciudadanía cada vez más exigente y para evaluar la factibilidad técnica de una implementación exitosa de la ley. Para ello, entregamos el resultado del análisis de Inteligencia Urbana centrado en conocer cuál es el estado actual de la capacitación, especialización y formación continua del capital humano de las SEREMIs MINVU, especialmente en lo vinculado a la aplicación e interpretación jurídica de la normativa de urbanismo y construcción, para que el lector pueda conocer el entorno de trabajo del servicio público que constituye uno de los factores críticos fundamentales para evaluar la posibilidad de agilización de permisos de construcción.

Metodología.

El análisis de las competencias, capacitación y formación continua del capital humano en las SEREMIs MINVU, se realiza en base a los antecedentes recopilados de las respuestas a las consultas realizadas via transparencia sobre cursos, capacitaciones y especializaciones realizadas por los funcionarios de cada SEREMI vinculados a la interpretación y aplicación de la normativa urbanística y de la construcción.

La consulta de transparencia fue la misma para todas las SEREMIs, pero la calidad de la respuesta fue dispar, por lo cual sólo se incluyen en el análisis la realidad de 8 regiones que lograron completar la información, permitiendo un análisis comparativo básico inicial, con información adicional para las 3 regiones más grandes del estudio, que facilita la construcción de un panorama general sobre la dotación y las competencias especializadas disponibles en los departamentos de desarrollo urbano a nivel nacional.

La información fue categorizada según la claridad de las respuestas entregadas por cada región, priorizando la identificación de profesionales con posgrados, diplomados o cursos de especialización pertinentes al área de desarrollo urbano, con especial énfasis en la formación relacionada con la interpretación jurídica de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), su ordenanza y los Instrumentos de Planificación Territorial (IPTs).

Se hace presente que se consultó por la capacitación a profesionales en cada región y que los posgrados (doctorados o magister) no pueden ser atribuidos a una política de capacitación institucional sino más bien a gestión individual de cada funcionario (atendido que no son pagados por los organismos públicos) lo cual sin duda es destacable.

ANÁLISIS COMPARATIVO REGIONAL

Se estudia en este acápite a los funcionarios con capacitación respecto al total de funcionarios de los departamentos de desarrollo urbano de las 8 SEREMIs MINVU analizadas, unidad interna del organismo sobre la cual recae el análisis e interpretaciones urbanísticas y de la construcción.

En el Cuadro 1 muestra la realidad informada por 8 regiones objeto del análisis. Si damos una mirada al ratio PORCENTAJE CAPACITADOS que, relaciona el número de profesionales capacitados comparados con el total de profesionales de la DDU respectiva, las cifras presentan rangos bajísimos en aquellas regiones que envuelven a centros urbanos con mayor atracción para el desarrollo de proyectos de carácter inmobiliario, así se observa en Valparaíso, Bio-bío y la Región Metropolitana presentan, lo cual resulta preocupante a la luz de las nuevas tareas que deberán enfrentar, poniendo en duda el cumplimiento de plazos y por ende la deseada agilización de permisos.

Respecto del universo de estas 8 regiones, es posible apreciar que tan solo un 32,11% de los profesionales pertenecientes a la DDU, en términos simples 1 de cada 3 profesionales sido capacitados en los últimos 2 años respecto de las temáticas relacionadas con análisis e interpretación normativa de la LGUC, su ordenanza o IPTs, pese a haber existido bastantes modificaciones a la normativa. Por otra parte, de los funcionarios que sí presentan capacitación o especialización no es posible atribuirlo a una política institucional en dicho sentido.

Estas cifras evidencian un estándar bajo de perfeccionamiento o especialización del personal, considerando que la anualidad de la capacitación se ha establecido como parámetro necesario en el sector público a través de los planes anuales de capacitación institucionales. Esto adquiere especial relevancia considerando que, bajo la nueva ley, estas reparticiones deberán asumir un rol altamente protagónico en la resolución de permisos, certificados y otras solicitudes que, ante el silencio negativo de las respectivas DOM, lleguen a esta instancia.

En los gráficos a continuación se puede apreciar de manera más clara la real dimensión de la falta de capacitaciones en las materias específicas del presente análisis en las 3 principales regiones del país respecto a las dos últimas anualidades.

ANÁLISIS EN PARTICULAR DE LAS REGIONES DE VALPARAÍSO Y METROPOLITANA

Las regiones de Valparaíso y Metropolitana lograron aportar mayor cantidad de información, lo que permite desarrollar un análisis mas detallado de las competencias del capital humano en análisis

VALPARAÍSO

Consideraciones previas:

El Departamento de Desarrollo Urbano La SEREMI de Valparaíso cuenta, según los registros de transparencia, con 14 funcionarios, de los cuales la información arroja que, en los últimos cuatro años, sólo 3 funcionarios de los 14 han recibido capacitación  en el área de estudio, mediante cursos relacionados con la especialización en interpretación en normativa vinculadas a la LGUC, su ordenanza e IPTs, sin perjuicio de la capacitación relacionadas a otros ámbitos ajenos al área de análisis abordado en este informe.

Destaca la existencia de profesionales que han alcanzado mayores niveles de perfeccionamiento mediante posgrados, aunque éstos no necesariamente se relacionen con el análisis y aplicación normativa en el ámbito de la DDU. En efecto, la región cuenta con dos funcionarios que han obtenido el grado de magíster en los últimos cuatro años, en tanto uno accederá al grado de doctor, posgrados que, en todo caso, de ninguna forma pueden atribuirse a una política institucional de formación continua de competencias.

Dado que la entrega de información por parte de la SEREMI fue un poco más detallada que el resto de las regiones, en el Cuadro 2 se expone la distribución de capacitaciones y cursos realizados en la región con identificación de su temática. Como se observa, sólo 5 de los 14 profesionales, es decir, en la región de Valparaíso un 21% de los funcionarios, accedieron entre 2023 y 2024 a instancias de perfeccionamiento de competencias vinculadas a materias normativas y su interpretación.

REGIÓN METROPOLITANA

A la DDU de la  SEREMI MINVU RM (DDURM) le corresponde la supervisión normativa de las Direcciones de Obras Municipales (DOM) de los principales centros urbanos y con mayor concentración poblacional del país y por ende la región que mayor actividad en términos urbanísticos es traspasada a sus funcionarios.

La información entregada permite diferenciar la capacitación de los funcionarios ordenados en las diversas divisiones internas de la DDU RM, según tipo de profesión y distribución según área de trabajo:

CUADRO 3 (Fuente Transparencia, elaboración propia)

La revisión de las fichas de capacitación de cada funcionario aportadas en la respuesta del organismo permitió realizar un análisis más detallado de los niveles de especialización existentes. Este proceso facilitó la identificación y diferenciación de los tipos de competencias desarrolladas en el periodo 2023-2024 y evidenciar la realidad el estado del arte en la SEREMI RM. Las competencias identificadas se circunscribieron a aquellas adquiridas a partir del año 2023, con el objetivo de establecer criterios que aseguren la actualización y pertinencia de los conocimientos, en línea con las demandas actuales del sector y los desafíos institucionales.

El cuadro 4 nos permite evidenciar que, de acuerdo con lo informado, tan solo 4 de los 34 funcionarios han sido capacitados en el fortalecimiento de competencias relacionadas con la interpretación normativa en los últimos 2 años, el cuadro permite apreciar los énfasis puestos en este tipo de competencias denominadas específicas o que tienden al fortalecimiento de conocimientos propios de la labor profesional a desarrollar. 

Explicación Cuadro 4:

COL 1: ÁREA, unidad donde se desempeñan los funcionarios.

COL 2: TEMÁTICA, conocimientos específicos relacionados con DDU

COL 3: CONTENIDOS, nombre del curso o capacitación realizada por funcionario

COL 4 Y 6: FUNCIONARIOS, cantidad de funcionarios capacitados en la actividad contenidos

COL 5 Y 7: PROM HORAS, promedio de horas de duración del curso o capacitación.

Como es posible apreciar el curso “VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO EN LA CONSTITUCIÓN, IMPLICANCIAS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CASO ESPAÑA” con 8 funcionarios y 16 horas de capacitación  ha sido el curso con mayor participación o énfasis en la DDU RM, lo que parece ir en desmedro de cursos o capacitaciones relacionados con la temática propia de dicha unidad y relacionada a las áreas que se abordan en la ley de agilización de permisos.

La información evidencia además que en 2024 el volumen de actividades relacionadas con el desarrollo de competencias específicas en el rubro es casi nulo, así se observa en el cuadro 5, con capacitaciones enfocadas en otras habilidades complementarias a la labor interpretativa y resolutiva en materia de normativa de urbanismo y construcción de la DDU regional, como es por ejemplo la capacitación en temas de género. Cabe destacar que estas capacitaciones obedecen a cursos desarrollados por motivación propia de los funcionarios (pagados por ellos), lo que circunscribe aún más el área de injerencia de la institución en orden a las temáticas desarrolladas más bien de carácter genéricas que pensadas en el desarrollo de competencias que mejoren el conocimiento y desempeño de los funcionaros.

CUADRO 5 (Fuente Transparencia, elaboración propia)

CONCLUSIONES:

La información analizada evidencia que, a pesar de la creciente complejidad, cambios normativos y exigencias ciudadanas y de inversionistas que enfrentan estas instituciones, no ha existido una política sistemática ni homogénea que promueva el fortalecimiento, capacitación continua y especializada de sus funcionarios en áreas críticas de sus funciones principales como es la interpretación jurídica y técnica de la normativa urbanística y la resolución de reclamos en dicha área, sin entrar aún a la problemática del control de gestión en las instituciones públicas en general.

La dispersión y baja frecuencia de las instancias formativas, junto con la dependencia de iniciativas individuales para alcanzar niveles avanzados de especialización, confirman una falta de planificación institucional orientada a fortalecer competencias clave en los ámbitos analizados.

Es claro que la problemática en el adecuado tratamiento del capital humano encargado de la interpretación y resolución de reclamos en materia de permisos, limita la capacidad de las SEREMI para responder eficazmente a los nuevos desafíos legales y administrativos que impone la reciente legislación, a lo que se suma el retraso histórico en la resolución de procedimientos, afectando directamente la calidad y oportunidad de los servicios públicos que deben prestar.

También se releva que la priorización de capacitaciones en temáticas no directamente relacionadas con las funciones técnicas, como ocurre en algunos departamentos, evidencia una desconexión entre las necesidades reales del servicio y las acciones de desarrollo profesional implementadas y la jerarquización en la inversión de recursos (cuando son financiados por la institución)

En suma, la falta de una visión estratégica clara y sostenida para el desarrollo del capital humano en la administración pública no solo compromete la eficiencia institucional, sino que también pone en riesgo la capacidad del Estado para adaptarse y responder a las demandas ciudadanas en el ámbito de la correcta aplicación de la normativa urbanística y la eficiente resolución de problemáticas relacionadas a su interpretación o reclamos contra las dirección de obras municipales, aspectos fundamentales para el desarrollo sostenible del país.

Si bien existe un proyecto de ley que, a propósito del fortalecimiento y modernización de la planificación territorial proyecta un avance en materia de capacitaciones en este ámbito, no está directamente dirigido a solucionar la problemática aquí evidenciada, así como tampoco se contempla extender el sistema de capacitaciones a las direcciones de obras municipales, cuyas consultas a las SEREMIs MINVU requiriendo interpretación de la normativa de los planes reguladores siguen en aumento y con latos plazos en la espera de respuestas, que impacta en los tiempos de tramitación.

En definitiva, para aspirar a una verdadera agilización en la tramitación de permisos que permita una implementación exitosa de la ley, y nos lleve a superar el empleo de la noción “permisología” se hace imprescindible, entre otros, diseñar e implementar una política nacional de fortalecimiento de competencias específicas en la materia, que asegure el fortalecimiento del capital humano, su formación continua, especializada y alineada con los objetivos institucionales y normativos vigentes, además de un adecuado control de la gestión institucional.

Finalmente, se requiere aspirar a una organización y procesos públicos no sólo moderno, sino también especializado y capacitado, empático con las necesidades de la ciudadanía a la cual se presta el servicio público, en definitiva, aspirar a una organización inteligente entendidas como  que “aquellas en las que la gente expande continuamente su aptitud para crear los resultados que desea, donde se cultivan nuevos y expansivos patrones de pensamiento, donde la aspiración colectiva queda en libertad y donde la gente continuamente aprende a aprender en conjunto” (Peter Senge en La Quinta Disciplina).

La adopción de los principios de Senge en la administración pública implica fomentar una cultura de aprendizaje continuo e innovación. Esto requiere:

• Establecer una política de desarrollo de capital humano específica: Planificar tanto el RRHH que se requiere para dar respuesta a la demanda del país como el tipo de competencias y conocimientos que se deben desarrollar para dar respuesta a las necesidades, las cuales deben construirse a partir de visiones de Estado que vayan más allá de la duración de un gobierno.
• Invertir en el desarrollo de competencias: Capacitar a los funcionarios no solo en habilidades técnicas, sino también en pensamiento crítico, creatividad, colaboración e inteligencia emocional, que permita asimilar que no resuelven un proceso sino que atienden una problemática con impacto humano, como el sueño de la vivienda propia, el empleo, o la necesidad país de concretar inversiones.
• Fomentar el pensamiento estratégico: Promover la capacidad de aprendizaje rápido como una ventaja sostenible, más allá de buscar una única estrategia "correcta".
• Empoderar a los funcionarios: Descentralizar el liderazgo y la toma de decisiones, permitiendo que los individuos y equipos aporten sus talentos y conocimientos. La base del empoderamiento reside en la capacitación, la mejora de las condiciones y un mejor flujo de información.
• Promover la colaboración: Utilizar el aprendizaje en equipo para abordar problemas complejos y mejorar la prestación de servicios.
•  Alinear esfuerzos: Construir una visión compartida del servicio público que motive y oriente el trabajo diario.

[1] Reglamento Orgánico de las Secretarias Ministeriales De Vivienda Y Urbanismo, Decreto 397 de 1977. Artículo 11 letras c) y e). Destaca la gran cantidad de funciones atribuidas a este departamento de las SEREMIs, aspecto relevante al analizar la capacidad y competencias para abordar la problemática de la “permisologia”